Funksjonshemmede med stort assistansebehov har rett til å få assistansen organisert som brukerstyrt personlig assistanse.
Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en ordning som gir funksjonshemmede praktisk bistand til å gjøre ting som andre kan gjøre selv: Kle på seg og gjøre husarbeid, komme seg til skole og arbeidsplass, handle og lage mat, være sammen med venner og familie og engasjere seg i samfunnet. Med en BPA-ordning kan du administrere din egen hverdag, ved at du selv skal kunne bestemme hvem som skal være assistenter, hva assistentene skal bistå med, og til hvilke tider. Brukerstyrt personlig assistanse gir deg større muligheter til å leve et aktivt og selvstendig liv enn for eksempel hjemmetjenester.
Norges Handikapforbund har laget en BPA-verktøykasse som grundig beskriver BPA-ordningen, rettigheten i lovverk og rundskriv, sakbehandling og klageprosessen. Se nedenfor:
BPA skal sikre grunnleggende menneskerettigheter
I lovproposisjonen om BPA-rettigheten (86 L 2013 – 2014) fremheves formålet med BPA om et aktivt og selvstendig liv og vises til at forslaget er en del av regjeringens arbeid med å følge opp intensjonene i FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Proposisjonen gir mange føringer om rammene for rettigheten.
Likestilling, likeverd og samfunnsdeltakelse
I helse- og omsorgstjenestelovens (hol) formål fremkommer verdiene som denne loven bygger på. Formålsbestemmelsen utløser ikke konkrete rettigheter, men den gir viktige føringer til kommunene om retning for helse- og omsorgstjenester. Særlig punkt 2. og 3. i lovens formål er relevante. Disse sier noe om ambisjonsnivået for tjenestetilbudets utforming, omfang og innhold. Formålet med loven slår fast at tjenestetilbudet skal bl.a. fremme likeverd, likestilling og mulighet til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i felleskap med andre.
Helse- og omsorgstjenesteloven § 1-1
Forsvarlighetskravet
I helse- og omsorgstjenesteloven stilles det et krav om at tjenestetilbudet skal være forsvarlig. Det innebærer at kommunens tjenestetilbud ikke kan være under et faglig forsvarlig nivå i form og omfang. Hva som forstås som forsvarlig er nærmere definert i helse- og omsorgslovens § 4-1.
Et relevant element i kravet til forsvarlighet er at tjenestetilbudet til den enkelte skal være verdig. Hva som er et verdig tjenestetilbud må vurderes konkret og skal være i samsvar med de verdier som til enhver tid råder i fagkunnskapen og i samfunnet for øvrig. Kravet til forsvarlighet er derfor ikke statisk. For eksempel vil et tjenestetilbud som ikke dekker bistandsbehov til å leve et selvstendig og aktivt liv og som fører til sosial isolasjon, bli oppfattet som uverdig og dermed uforsvarlig.
Pasient- og brukerrettighetsloven
Retten til brukerstyrt personlig assistanse er hjemlet i pasient- og brukerrettighetsloven (Pbrl) § 2-1 bokstav d. Rettighetsfesting innebærer at personer med store assistansebehov (over 25 timer i uken) har en individuell BPA-rettighet. For personer med et timebehov mellom 25 og 32 timer i uken, kan rettigheten avslås dersom kommunen dokumenterer vesentlig økt kostnad.
Personer som har under 25 timer med bistandsbehov i uken, kan likevel søke BPA i henhold til pliktbestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8.
Pasient og brukerrettighetsloven § 2-1
BPA for personer som ikke omfattes av rettigheten
Personer med assistansebehov som faller utenfor rettigheten (har under 25 timers bistandsbehov) kan likevel søke BPA i henhold til pliktbestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8. Kommunen har her en plikt til å ha et tilbud om BPA. Hjemmelen gir muligheten til å søke og få tildelt BPA selv om en ikke oppfyller vilkårene til den individuelle rettigheten i pasient- og brukerrettighetsloven.
Pliktbestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8
Nytt rundskriv om rettighetsfesting av BPA
Rundskrivet nr. 1-9/2015 gir flere avklaringer på spørsmål som tidligere har vært ulikt praktisert i kommunene. For eksempel spørsmål om reiser, fleksibel bruk av BPA-timer og enkle helsetjenester. Rundskrivet fremhever også verdiene som BPA bygger på og gir en tydeligere tolkning av sentrale begreper som brukes i helse- og omsorgstjenesteloven.
Noen hovedpunkter i rundskrivet:
BPAs verdigrunnlag
Rundskrivet vektlegger at «brukerstyrt personlig assistanse er et viktig bidrag til likeverd, likestilling og samfunnsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne og stort behov for bistand. For personer i denne situasjonen betyr BPA mye for muligheten til yrkesdeltakelse, utdanning og et aktivt og selvstendig liv. Rettighetsfestingen av BPA er begrunnet i et ønske om å sikre mennesker med stort behov for praktisk bistand en større mulighet til å ta ansvar for eget liv og egen velferd.» (side 1).
Vurdering av BPA for personer som ikke omfattes av rettigheten
For personer som ikke omfattes av den individuelle rettigheten fastslår rundskrivet at det skal legges vekt på om BPA bidrar til arbeid, utdanning og vesentlig bedre livskvalitet (Rundskriv 1-9/2015 side 1). I tidligere BPA-rundskriv (1-20/2009) vektlegges også om BPA er den mest hensiktsmessig organiseringen av tjenestetilbudet.
Hva oppfattes som «nødvendige helse- og omsorgstjenester»
I pasient og brukerrettighetsloven er retten til tjenester knyttet til og avgrenset til det som defineres som nødvendige helse- og omsorgstjenester (§2-1). I BPA-rundskrivet presiseres at «forsvarlig standard» og «individuell helse- og sosialfaglig vurdering av behov» er krav som skal ligge til grunn for hva som oppfattes som «nødvendig».
Hva som er nødvendige tjenester vil variere fra person til person, men mange kommuner har en snever og standardisert forståelse av behov. Dette på tross av at loven stiller krav om en individuell vurdering og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Ofte kan kommunens økonomi styre beslutninger mer enn faglige vurderinger. For eksempel opplever mange unge personer med bistandsbehov at de settes i samme bås som «eldre». Unge personer opplever at det tas lite hensyn til at de har et helt livsløp foran seg. At de skal delta i samfunnet, ta en utdanning, ha aktiviteter som jevnaldrende, skaffe seg jobb, etablere en familie, skaffe seg egen bolig og m.m.
Hva innebærer arbeidslederansvaret i BPA?
Arbeidslederansvaret krever refleksjon om bl.a. egne behov, interesser, arbeidsledelse, kunnskap om arbeidsmiljøloven og hvem du vil ha som assistenter.
Rundskrivet presiserer at arbeidsleder har ansvar for den daglige driften og for organisering og innhold av assistansen. Viktige oppgaver er å delta ved ansettelser, lære opp og veilede assistenter i hvordan hjelpen skal gis, sette opp og følge arbeidsplaner og turnus, kontrollere timelister og sørge for vikarer ved ferieavvikling og sykdomsfravær jr. kap. 3 punkt 3.3 om arbeidsledelse.
Om disponering av BPA-timer
Hvem som bestemmer hvordan BPA-timer skal brukes har blitt tolket ulikt i kommunene. Rundskrivet fastslår at arbeidsleder kan bruke timene fleksibelt.
Les mer om dette punktet under «Særlige spørsmål».
Hvilke oppgaver kan du bruke assistanse til?
Det nye rundskrivet åpner for stor fleksibilitet i forhold til hvilke oppgaver assistenten skal gjøre så lenge de hører under personlig assistanse og avlastning og er innenfor vedtakets rammer. Personlige assistanse er nærmere definert som:
«Personlig assistanse er hjelp til og opplæring i alle dagliglivets gjøremål i og utenfor hjemmet, herunder hjelp til en meningsfull fritid i samvær med andre.»
Enkle helsetjenester kan inngå i BPA
Helsetjenester kan legges inn i BPA-ordningen forutsatt av at det er forsvarlig og brukeren selv ønsker det.
BPA kan brukes på reiser
BPA kan benyttes ved reiser utenfor kommunen og i utlandet, så fremt timerammen i vedtaket og assistentenes arbeidsrettslige forhold ivaretas. Lengre reiser må avklares med arbeidsgiver og kommunen. Reiser til utlandet gjøres i utgangspunktet på eget ansvar. Arbeidsleder må forsikre seg at arbeidsgiver har forsikringsordninger for assistentene og vil oppfylle sitt arbeidsgiveransvar under oppholdet.
I et skriftlig svar fra Helse- og omsorgsministeren til Stortinget (17.06.2016) om kommunale kontrollregler, ulik tolkning og begrensninger av reiser med BPA svarte ministeren bl.a. følgende:
«Jeg vil understreke at Storting har lovfestet rett og plikt til Brukerstyrt personlig assistanse fordi dette er et viktig bidrag til likeverd, likestilling og samfunnsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne og stort behov for bistand.»
«Kommunene må la intensjonen med ordningen være førende for hvordan tjenesten organiseres og hvilke vilkår som stillers til brukeren. Herunder hvilke krav til rapportering fra bruker til kommunen som inngår i ordningen. Rigide regler om rapportering om opphold, reiser, og bruk av tjenesten vil kunne være i strid med intensjonene i ordningen.»
Les svaret fra Helse og omsorgsminister om reiser med BPA
Lenvik kommune er et positivt eksempel til etterfølgelse i forhold til reiser med BPA
BPA- rundskriv nr. 1-9/2015 Rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse
Tidligere BPA-rundskriv
Det nye rundskrivet fra desember 2015 bygger på de to tidligere BPA-rundskrivene (1-20/2000 og 1-15/2005). BPAs formål, grunnverdier, organisering, arbeidsrettslige forhold og andre spørsmål er også omtalt i disse rundskriv og kan fortsatt brukes som rettskilder.
BPA rundskriv 1-20/2000 Brukerstyrt personlig assistanse
Utvidelse av målgruppen
I 2005 ble målgruppen til BPA-utvidet til å omfatte personer som ikke selv kunne være arbeidsledere (BPA rundskriv 1-15/2005). Det ble da også presisert at det ikke skulle fattes kortvarige BPA-vedtak og at BPA kan tildeles uavhengig av type boform.
Andre relevante forskrifter og rundskriv for vurdering av bistandsbehov
Kvalitet og forståelse av grunnleggende behov
Kravene til kvalitet i helse- og omsorgstjenesten er nedfelt i en egen forskrift (forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten). Forskriften er ikke oppdatert etter at kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven ble slått sammen til en felles lov, men rettighetsforståelsen er den samme som før.
Forskriftens formål er å bidra til å sikre at personer med behov for helse- og omsorgstjenester «får ivaretatt sine grunnleggende behov med respekt for det enkelte menneskets selvbestemmelsesrett, egenverd og livsførsel.»
Forskriftens betydning ligger i definisjonen av hva som ansees som grunnleggende behov. Sosial kontakt, fellesskap, aktivitet, selvstendighet og styring av eget liv er bl.a. definert som grunnleggende behov og kvalitetskrav som kommunen er pålagt å ivareta.
Forskrift om kvalitet i pleie- i pleie og omsorgstjenester
Hva menes med begrepet «dagliglivets gjøremål»?
Rundskriv om aktiv omsorg vektlegger kommunenes plikt til å dekke behov for aktiviteter på det sosiale og kulturelle området og definerer nærmere hva som menes med «dagliglivets gjøremål». Viktig her å legge merke til at begrepet innebærer «muligheten til i så stor grad som mulig å ta del i hverdagslivets opplevelser og aktiviteter, opprettholde kontakt med familie og sosialt nettverk, være i fysisk aktivitet, holde seg orientert og være aktiv med utgangspunkt i egne engasjement og interesser.»
Ivaretakelse av kulturelle og åndelig behov
I et rundskriv fra Helse- og omsorgsdepartementet fra 2009 slås fast at alle som er avhengige av kommunale helse- og omsorgstjenester skal få tilrettelegging og bistand for å kunne utøve sin tro og sitt livssyn.
Rundskriv om rett til egen tros- og livssynsutøvelse
Betaling av egenandel for praktisk bistand
Kommunen kan kreve egenandeler for praktisk bistand som ikke er personrettet. Det vi si for eksempel rengjøring, klesvask og matlaging. Kommunen kan også bestemme nivået på egenandelene, men kan likevel ikke kreve mer i egenandeler enn det tjenesten koster. Kommunene må ta hensyn til den enkeltes inntekter og utgifter. Husholdninger med en skattbar nettoinntekt under 2 G (grunnbeløpet) er skjermet i forhold til hvor mye de skal betale i egenandeler. I statsbudsjettet fastsettes hvert år en maksimal egenandel. Hjemmesykepleie og tjenester til personlig stell og egenomsorg er gratis.
Forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester
Håndbok om helse- og sosialtjenesten i kommunen
Håndboken gir en oversikt over helse- og sosiale tjenester som kommunen har ansvar for
Når kommunen fatter et vedtak om tildeling av BPA, må kommunen også sørge for arbeidslederopplæring. Kommunen kan tilby denne opplæringen selv eller overlate det til eksterne leverandører.
Det er viktig å få gjennomført opplæringen raskt etter et BPA-vedtak. Med god kunnskap om ordningen kan man få en ryddig prosess fra starten av. Det vil bidra til å forebygge uklarheter og misforståelser underveis.
Opplæringshåndbok
Helsedirektoratet har utarbeidet en opplæringshåndbok om BPA. Håndboken er praktisk innrettet og gir utfyllende informasjon om ordningen. Alle fasene fra å fremme en søknad til å drifte BPA i hverdagen er beskrevet. Håndboken har dessuten skjemaer og eksempler for bl.a. arbeidsplan, timelister, medarbeidersamtaler og sparing av timer/timebank.
En forutsetning for en stabil og god BPA er at arbeidsleder/assisterende arbeidsleder kan administrere ordningen. Ansvaret og oppgaven krever god innsikt og kunnskap om bl.a. assistentenes arbeidstakerrettigheter og ansvarsfordeling mellom arbeidsgiver, arbeidsleder og assistenten.
Alle som vil søke eller har et vedtak om BPA anbefales å lese opplæringshåndboken.
Klikk her for å åpne opplæringshåndboken
Tilskudd til kompetanse og innovasjon
Kommunene kan søke tilskuddsmidler til BPA-opplæring for arbeidsledere. Tilskuddet heter «Kommunalt kompetanse- og innovasjon» og forvaltes av fylkesmannen. Kommunen står formelt som søker og kan sende en samlet søknad for flere arbeidsledere samtidig.
Det kan også søkes tilskudd for opplæring av saksbehandlere og assistentene, men arbeidsledere er den primære målgruppen for tilskuddet. Det er viktig å være OBS på at det er ulike søknadsfrister i fylkene. De fleste fristene er i løpet av årets første kvartal.
Søknadsskjemaet finnes på nettsidene til den enkelte fylkesmann under overskriften «tilskuddsordninger».
Eksempelsamling
Eksempelsamling fra 2001 viser gode eksempler om personer som har BPA og hvordan BPA kan brukes.
Å fremme en søknad
Uavhengig av hvilke tjenesteform man ønsker å søke om, bør man alltid begynne med å definere egne behov for praktisk og personlig bistand. Søknaden bør være mest mulig konkret. Søkeren bør lage en liste over alle de oppgavene av personlig og praktisk art en trenger bistand til for å kunne fungere i eget hjem og ute i samfunnet. For eks. når du skal på skolen, arbeid og/eller delta i andre aktiviteter som organisasjons-/politisk arbeid, fritid eller ferie. Det er viktig at søknaden omfatter alle de daglige, ukentlige, månedlige og årlige behovene og hvor lang tid disse tar. På denne måten kan man komme fram til et gjennomsnittlig timebehov per uke.
Kommunen skal også innhente de opplysningene som er nødvendig for å avgjøre saken. Søkeren eller den som søker på vegne av skal bidra med å gi kommunen så god og så konkret informasjon som mulig. Viktig å være detaljert for at saksbehandleren skal forstå de reelle behovene (hva, når, hvor, hvordan, hvor mye og hvor ofte). For eksempel kan det hende at du klarer deg med mindre bistand hjemmet fordi du har maksimal tilrettelegging, mens situasjonen kan være helt annerledes ute i samfunnet. Ta også hensyn til at behovene kan variere og ta lenger tid avhengig av dagsformen, funksjonsnedsettelse, hvor du skal oppholde deg eller hva du deltar i. Fortell i søknaden om hvorfor du trenger assistanse under de aktivitetene som du prioriterer og hvilke konsekvenser det får for deg hvis du ikke får den assistanse du har behov for.
God informasjon og dialog fra starten av kan bidra til at du slipper å gå gjennom en krevende og langvarig klagesak.
Når spørsmålet om omfang av behovene er avklart, kan man fremme en søknad om bistandsformen som en mener best vil oppfylle egne behov og hvorfor.
I forkant av en søknad bør du sette deg grundig inn i BPA og hva det krever hvis det er det du vil søke.
Søknaden må undertegnes med fullt navn, adresse, pr.nr og dato. Du kan også formidle at du er til disposisjon for å avklare spørsmål.
Krav til utredning og informasjon
I henhold til forvaltningsloven § 17 skal kommunen utrede en sak så godt som mulig før vedtak fattes. Saksbehandleren må også forsikre seg at mindreårige parter har fått mulighet til å gi utrykk for sitt syn.
Vedtak skal være skriftlige
Alle avgjørelser om tjenester er enkeltvedtak. Et enkeltvedtak skal, med noen unntak, være skriftlig og begrunnes juridisk og faglig (fvl. §23 og §24). Vedtaket må vise til de konkrete fakta som vedtaket bygger på og de vurderingshensyn som har vært avgjørende for beslutningen (fvl.§ 25). I vedtaket må det også fremgå klageadgang, klagefristen og hvor klagen skal sendes. Klageinstansen har mulighet til å revurdere sitt vedtak.
Rett til medvirkning og informasjon
Alle med behov for helse- og omsorgstjenester har en rett til medvirkning og informasjon samt vern mot spredning av opplysninger. Kommunen har plikt til at tjenestetilbudet så langt som mulig utformes i samarbeid med bruker. Det skal legges stor vekt på hva søkeren mener jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1, 3-2, 3-3, 3-4, 3-5 og 3-6. (Se nærmere omtale under side 3.)
Lovpålagt krav om at tjenestetilbudet skal være forsvarlig
I helse- og omsorgstjenesteloven stilles det et krav om at tjenestetilbudet skal være forsvarlig. Hva som forstås som forsvarlig er nærmere definert i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Vurderingen må bygge på et helse- og sosialfaglig skjønn og kommunen kan ikke tilby en tjeneste under forsvarlighetskravet.
BPA-rundskrivet nr. 1-9/2015 fremhever at forsvarlighetskravet gjelder for BPA. Som eksempel nevnes situasjoner hvor ut fra en forsvarlighetsvurdering kan være nødvendig å ansette personer med fagkompetanse for å gi et forsvarlig tjenestetilbud.
I et brev (08.05.2012) fra Helse og omsorgsdepartementet om den juridiske og faglige status rundskriv, retningslinjer og veiledere har for kommunesektoren på helse- og omsorgsområdet presiseres nærmere forståelsen av forsvarlighetskravet.
Lov om helse- og omsorgstjenester i kommunen
Brev fra helse og omsorgsdepartementet og nærmere omtale av forsvarlighetskravet
Utsatt iverksetting av vedtaket, også kalt oppsettende virkning
Dersom kommunen fatter et vedtak om for eksempel kutt i BPA-timer og det får store negative konsekvenser for deg, kan du søke om at vedtaket ikke iverksettes før klagen er behandlet hos fylkesmannen jf. forvaltningsloven § 42. Kommunen plikter å informere om muligheten til å søke utsatt iverksetting (Fvl. § 27 tredje ledd) når vedtaket er til ugunst for personen vedtaket gjelder for.
Om kutt av timer i BPA-rundskriv
NHF erfaring er at flere kommuner forsøker å kutte BPA-timer. Noen kommuner bruker som argument at personen ikke trenger så mange timer med assistanse fordi de klarer å spare opp timer. Nå har det nye rundskrivet slått fast at kommunen ikke kan redusere timetallet med den begrunnelse om at brukeren sparer timer. Les nærmere om dette punktet i BPA-rundskriv nr. 1-9/2015 under Særlige spørsmål (side 8).
Omgjøring av et vedtak uten forutgående klage
Forvaltningslovens § 35 stiller klare krav til kommunen ved omgjøring av et vedtak uten forutgående klage. Kommunen må i forkant varsle før det fattes et vedtak om hvilke tjenestetilbud gis istedenfor og hvordan de konkrete behovene skal dekkes. Kommunen må også ta stilling til de faktiske konsekvenser for personen det gjelder og begrunne hvorfor de mener det nye tjenestetilbudet vil være forsvarlig.
For mer informasjon om tolkninger av regelverket, saksbehandlingsregler og klagerettigheter anbefaler vi veileder om saksbehandling i helse- og omsorgstjenester §§ 3-2 første ledd nr. 6, 3-6 og 3-8.
Målgruppen for veilederen er saksbehandlere og ledere i kommunene, men er nyttig å lese for personer som er i en klagesituasjon.
Søker har klagerett på hele eller deler av vedtaket. I klagen må det presiseres hva det klages over, hvilke endringer du ønsker og hvorfor du mener at vedtaket er urimelig. Det er viktig å få fram hvilke negative konsekvenser vedtaket får for deg.
Klagen må sendes til den instansen i kommunen som behandlet saken. Dersom kommunen opprettholder et avslag må saken sendes til Fylkesmannen.
Hvis du vet at du vil få et avslag, anbefales at du raskt tar kontakt med Pasient- og brukerombudet (POBO) før du fremmer en klage. POBO kan bistå og gi veiledning om klagen, den videre prosessen og hva som er best å gjøre.
Fylkesmannen har i klagesaker kompetanse til å legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn i vedtak om sosiale tjenester. Likevel må klageinstansen ivareta kravet til forsvarlighet i helse- og omsorgstjenesteloven.
Frist for å klage
Det er fire ukes klagefrist for vedtak om helse- og omsorgstjenester.
Lov om pasient- og brukerrettigheter
Pasient- og brukerombudet
Pasient- og brukerombudet er et uavhengig, statlig organ og finnes i alle fylker. Du har rett til å kontakte POBO i forbindelse med en klage. Ombudet kan gjøre en vurdering av din sak og gi råd og veiledning. POBO forsøker å finne løsninger på lavest mulig nivå. En klagesak er ofte belastende og ressurskrevende ikke bare for klageren, men også for kommunen og fylkesmannen. Hvis en klagesak kan unngås er det en fordel for alle de involverte. Kontakt med POBO kan føre til å løse en sak før det er nødvendig å klage videre til Fylkesmannen.
Retten til å henvende seg til Pasient- og brukerombudet er hjemlet i pasient- og brukerrettighetsloven § 8-3.
Lov om pasient- og brukerrettigheter § 8-3
Helsetilsynet: Informasjon om klagerettigheter
Helsetilsynets nettsider har omfattende informasjon om klagerettigheter og diverse uttalelser om tolkningen av regelverket.
Klikk her for å gå til omtalen av klagerettighetene på Helsetilsynets nettsider
Klage til Sivilombudsmannen
Du kan klage til Sivilombudsmannen hvis du mener at du er utsatt for urett. Sivilombudsmannen kan ikke selv endre vedtaket, men gir en vurdering av hvordan den offentlig forvaltning har behandlet saken. Før du klager til Sivilombudsmannen må du først ha brukt alle dine andre klagemuligheter.
Fri rettshjelp
Det er mulig å søke om å få dekket utgifter til advokatbistand etter reglene om fritt rettsråd. Det stilles vilkår om inntekts- og formues grenser. Fylkesmannen eller en advokat kan gi nærmere informasjon om hvem som kan søke og få dekket advokatutgifter og hvilke type saker ordninger gjelder for.
Norges Handikapforbund august 2016
